于明 | 日本區域經濟發展特點及城市規劃經驗借鑒
發布日期︰2019-08-27 信息來源︰中咨研究 訪問次數: 字號︰[ ]

日本國土總面積37.7萬平方公里,人口1.27億,城市化率94%。領土範圍內包含四個大島和數百個小島。根據日本國土資源條件,形成了以大都市圈為中心,以大城市為骨干,不同大都市圈相對獨立的產業結構。日本在20世紀50年代和70年代逐步建立了土地和空間綜合發展規劃體系,形成了良好的法規和法律保障體系。當時日本的城市化率為50%-60%,受到區域發展不平衡問題的困擾,與我國目前面臨的空間資源保護和發展利用處境相似。因此,系統總結日本區域經濟發展特點及其1950年代以來逐步建立的規劃制度,對我國未來規劃體系的完善具有重要的啟示作用。

一、日本區域經濟發展分析

(一)日本區域經濟發展特點

一是人口高度集中在三大都市圈。日本的人口和經濟高度集中在三個平原,最大的平原是東京周邊所處的關東平原。其次是名古屋附近的濃尾平原和京都和大阪地域的畿內平原。依靠地理位置,在日本的工業化浪潮中,他們逐漸發展成東京圈、關西圈(大阪府,京都府,兵庫縣,奈良縣)和名古屋圈(愛知縣,岐阜縣和三重縣)這三大都市圈,三大都市圈面積佔日本國土總面積的32%,集中了日本63%的人口和69%的國民生產總值。三大都市圈各具特色,東京圈具有開放的多樣化綜合實力,名古屋圈擁有雄厚的制造業及研發力量,關西圈則擁有悠久的文化歷史、傳統商業以及健康醫療行業。

二是經濟的穩定性和抗壓性強。日本GDP主要以汽車工業、電子工業、精密儀器等制造業為主,從基礎設施、產品水平、核心技術等方面在全球具有強大的競爭力。自2011年日本地震、海嘯、核泄漏和歐債危機等一系列惡性事件發生後,日本仍保持著0.3%的GDP增長率。2012年,55個核電機組(佔日本總發電量的29%)已全部關閉,但對日本的經濟生產和國民生活並沒有產生預想中的重大影響,反映了日本經濟具有很強的的穩定性和抗壓性。

(二)日本經濟發展主要問題

一是泡沫經濟導致國民投資的提前透支。日本泡沫經濟指日本20世紀80年代經濟迅速發展,1987年其人均GDP超過美國時,由于房地產資金鏈斷裂引而引發的嚴重經濟危機。當時日本的房價上漲已經提前透支了大量國民投資,並在與美國簽署“廣場協議”後的10年內,日元的平均價值每年上漲超過5%,直接導致國內外大量投資涌向日本股市和房地產市場。在“廣場協議”之後的五年中,股價每年增加15%,土地價格年增長30%,但同時期日本名義GDP的年增長率僅為5%左右。泡沫經濟促使了很多壞賬的形成,並且越來越遠離實體經濟,這極大限制了日本銀行體系的再融資能力。

二是結構性問題錯失產業轉型時機。日本金融體系采用主辦銀行制度,即日本各大商業銀行由財閥控股,同時財閥又控股實業企業,財閥間又相互持股,政府利用對相關財閥入股來加以實質或間接的控制,一個高度組織化、政策性強的銀行體系便形成了。在該體系下,銀行傾向于提供年限長達10年,15年甚至20年的長期貸款,還款方式通常是年金,日本的金融體系還衍生出了以這些年金為基礎現金流的金融產品。主辦銀行體系在20世紀80年代以前,日本快速工業化時期對經濟增長起到了很明顯的助推作用,日本經濟結構還是高度依賴于傳統制造業,但如今傳統制造業已經很難有新的增長點,20世紀90年代互聯網大潮到來的時候,由于日本銀行體系的僵化,沒能為互聯網時代的起步提供充足的投資,這直接導致了2018年世界知名科技互聯網公司排名前十位中有七家美國公司、3家我國公司,日本沒有一家公司上榜。

三是社會發展進入瓶頸期。經過近半個世紀的發展,日本目前的基礎設施建設較為完善,公共服務成熟,工業體系相對發達。政府通過基礎設施或生產方式轉變來增加經濟發展空間的方式難度加大,在現有的土地資源條件基礎上,很難在增加存量方面獲得突破。

四是老齡化問題突出。根據目前世界通行標準,“老齡化社會”是65歲及以上群體超過社會總人口的7%,“老齡社會”這一比例的定義為達到14%,日本的該比例已超過26.2%,已確定進入“超老齡社會”。人口老齡化帶來的主要問題是勞動力缺乏,已經成為日本經濟的一個重要問題。與此同時,國內消費形勢不振也迫使企業外遷,抑制了國內的生產和經濟活力。歐洲發達國家方面,雖然隨著生活水平的提高,各國的生育率也出現了不同程度的下降,但大量的外來移民已經對沖了老齡化對歐洲的影響,從而推遲了人口老齡化的進程。然而日本堅持單一民族、排斥外來人口,很難使用移民模式緩解老齡化壓力,導致了日益突出的社會問題。

二、日本規劃體系綜述

(一)日本行政管理體系與規劃管理

日本的城市化率為94%,是全世界上城市化程度最高的國家之一。東京是世界三大城市之一,東京是比肩紐約和倫敦的世界上最大都市圈。日本的行政管理體制包括中央政府、都道府縣和區市町村三個層級,並遵循自上而下的原則實施從土地規劃到城市規劃的管理。

日本的土地利用規劃系統與行政組織的層級相一致,分為三個層次︰國家、都道府縣和市町村三級。上級對下級具有審批等權利,日本城市規劃的運作過程主要包括法律制度指導下的三個方面,即總體規劃、土地利用規劃、城市設施規劃和城市開發建設。都縣負責城市規劃區的總體規劃和大規模開發項目,市政當局負責地理和區塊規劃的用途與管理,這一方面類似國內控制性詳細規劃。

日本政府的規劃和管理工作主要通過《都市計畫法》和《建築基準法》來控制城市私人建築的風格、高度和體量。日本的城市規劃以完善的土地和空間規劃系統為基礎,是土地利用規劃的一項具體落實與專項細化。均衡發展理念貫穿于日本城市規劃建設和管理的是,是傳承延續城市的歷史、文化和記憶的重要方法。

圖1 日本規劃體系圖

(二)日本規劃法規體系

1、日本規劃主干法

目前,日本已形成《土地基本法》、《國土綜合開發法》、《國土利用計劃法》為三大主干法。《土地基本法》(1988年頒布)主要規定了土地使用的基本原則與政府責任、義務,以及土地執行政策、審議等,共有20條是土地空間發展的最基本內容;《國土綜合開發法》(1950年頒布,2005年修訂為《國土形成計劃法》)和《國土利用計劃法》(1974年頒布)是制定綜合土地開發計劃、國土利用計劃與土地利用基本計劃的法理基礎,重點明確了編制層級、主體、程序與流程以及主要內容。

2、日本規劃專項法

區域開發類法律包括《北海道開發法》(1950)、《特殊土壤地區防災及振興臨時措施法》(1952)、《海島振興法》(1953)、《大雪地區對策特別措施法》(1962)、《山村振興法》(1965)、《振興農業地區建設法》、《低開發地區工業開發促進法》等;城市改造方面的法律有《首都圈整備法》(1956)、《近畿圈整備法》(1963)、《中部圈開發整備法》(1966)等。

土地利用類有關法律包括《土地改良法》(1949)、《國土調查法》(1951)、《土地征用法》(1952)、《地價公示法》(1969)、《土地基本法》(1989)等。

有關城市建設和改造類法律包括《都市公園法》(1956年)、都市再生特別措施法(2002年)、災害市區重建特別措施法(2002年)、景觀法(2004年)等。

3、相關法

空間規劃涉及資源、生態、環境、產業發展、基礎設施建、社會與文化、農等諸多方面。比如資源環境類包括《森林法》(1951)、《防沙法》(1955)、《河川法》(1964)、《海洋基本法》(2007)、《水資源開發促進法》(1961)、《自然保護法》、《自然公園法》等;基礎設施和交通類包括《道路法》(1952)、《鐵道事業法》、《航空法》等。

三、中日經濟發展質量與規劃體系對比

承接全球化產業分工和產業轉移帶來的發展紅利是我國改革開放後經濟發展的主要動力。2018年我國城市人均GDP排名中,人均GDP超過2萬美元的城市有15個,即改革開放40年的經濟成果,相當于在我國版圖上造就了一個人口1.4億,人均GDP達到2萬美元的準發達國家。將我國GDP排名前四名的城市與日本前四大城市進行比較,可以看出,同為首都,北京的GDP總量約為東京的42%,人均GDP約為東京的26.8%。上海是我國GDP最高的城市,GDP總量約為東京的46%,人均GDP約為東京的30.8%。廣州、深圳與日本的名古屋、橫濱相比,人均GDP約為1/2,反映出我國在經濟發展質量方面,尚有很大的提升空間。

我國的規劃體系采取三級四類的規劃分類方式,日本選擇的是三級三類規劃體系,但區域經濟發展方面二者均選擇了城市群發展模式。日本早在1950年就設立了《國土綜合開發法》,國土空間規劃與專項規劃形成相互協調的法規體系。而我國在2007年才頒布《城鄉規劃法》。規劃立法方面,我國與日本還存在一定差距。

四、日本規劃體系的借鑒作用

日本從1950年的《國土綜合開發法》到2005年《國土形成法》,目前編制了7輪全國國土綜合開發規劃,在體系的完成度與經驗上是亞洲國家的榜樣。目前我國處于社會發展轉型期,日本的規劃體系為我國提供很好的借鑒。

(一)完善土地利用法規體系,確保政策的針對性和連貫性

日本的三大主干法中,《國土綜合開發計劃》作為日本最高層級的國土空間配置規劃,重點是確定國家土地政策的戰略與方向,並對指導國家土地開發和經濟發展具有重要意義,突出了土地開發的宏觀指導價值。《國土利用計劃》的計劃重點是定規模與指標,規劃指標既用于發展地域劃分和土地利用類型,也是實現規劃目標的必要措施,指標約束力較強。《土地利用基本計劃》側重于確定土地功能和坐標,根據國家土地利用規劃,確定城市地區、農業區、森林區、自然公園區和自然保護區等五類區域。並提出不同地區各自的發展目標,空間布局和相應的土地控制要求;對于某一地區,特殊用途的空間規劃是根據“城市規劃法”等特殊法律進行的。

雖然我國對土地集約利用和耕地保護有明確要求,並初步形成了我國的生態保護制度,規定了生態保護、城市建設擴展邊界和耕地保護的“三條紅線”。但是,在實際實施過程中,存在土地利用規劃和城市規劃相互矛盾且經常變更的情況。完善土地利用規劃、農業土地保護、城市規劃、地下空間利用相關法律法規和實施細則,提高法律可操作性,限制人為干預應當作為我國未來規劃實施的重點之一。

(二)貫徹均衡、協同發展理念,注重在規劃中體現民生福利

為應對地區不平衡,日本政府將促進均衡發展作為第一輪的目標之一。國土空間機構從“一極一軸”、“多極分散”到“一軸四極”出發,針對山區、邊遠島嶼、落後地區等具體問題區域,制定具有區域特色的區域規劃,促進國家均衡發展。新干線等現代化高速交通線路的建立為當地生活圈的建設創造了前提條件,促進了人口與產業的均衡配置,逐步縮小了區域差異。東京具有“首都”和“東京大都市圈”兩大屬性,但東京並沒有利用首都的政治優勢壟斷資源,相反他們主動發揮了推動周邊地區發展的作用,形成輻射周邊三縣的東京城市圈,並與其他城市共享建設成果,通過科學規劃和建設軌道交通網絡,實現與其他城市的共同發展,實現城市人口和功能的均衡布局。

進入21世紀以來,日本老齡化問題愈發明顯,防災、中心區改造、生活環境改善等問題,促進了日本城市規劃體系走向注重人文關懷與精細化管理的方向。按照我國新型城鎮化建設的要求,應強化城市空間結構,提升城市歷史風貌,加大適應國情城市規劃體系建設,完善公共服務設施和公共服務,為居民提供良好的生活環境和交流空間。

(三)重視土地集約利用,推行緊湊型城市規劃理念

日本高度重視土地集約利用,建立土地集約利用空間結構體系,並注重地下空間的開發利用。推行支持大中城市的城市空間布局和交通網絡建設,形成多中心、網絡化、緊湊的城市圈發展模式,上述措施使日本成為世界上土地集約利用效率最高的國家之一。由于全社會低生育率和高齡化造成的社會人口結構改變,加之東京圈集中吸納地方人口集聚,使得日本除東京以外城市人口不斷減少,面臨著嚴重的城市收縮問題。因此日本城市規劃強調高層次城市功能,強化彼此相互補充的功能復合,在步行半徑內甚至同一個場所,可以滿足生活,工作和休閑的各個方面需求。此外,充分考慮了老齡化社會的主要需求和具體特征,倡導慢行交通和公共交通成為主導出行方式,建立一個安全、舒適,適合步行與騎自行車的公共交通。

在經濟增速減檔、區域競爭分化和人口紅利喪失等多方面因素的交叉作用下,我國部分城市也存在著不同程度的收縮現象。需要基于準確人口預測來制定有效的應對戰略,針對人口減少來制定適合城市收縮時代的城市規劃。